Gubernur sebagai Panglima Penanganan Pandemi

PERAN gubernur dalam penanganan pandemi dapat dikonstruksikan berdasarkan UU No 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah. Pasal 4 ayat (1) menegaskan, 'Daerah provinsi selain berstatus sebagai daerah juga merupakan wilayah administratif yang menjadi wilayah kerja bagi gubernur sebagai wakil pemerintah pusat dan wilayah kerja bagi gubernur dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan umum di wilayah daerah provinsi'.

Jelas, yurisdiksi kerja seorang gubernur adalah daerah provinsi dalam kapasitasnya sebagai kepala daerah, dan wilayah provinsi dalam kedudukannya sebagai wakil pemerintah pusat (WPP). Sementara itu, Pasal 4 ayat (2) menetapkan kabupaten/kota sebagai wilayah kerja administratif bupati/wali kota dalam melaksanakan urusan pemerintahan umum. UU No 23/2014 sudah mengatur tugas gubernur sebagai WPP, yakni pada Bab VII, bagian 3, paragraf 7, Pasal 91, 92, dan 93. Sementara tugas gubernur sebagai kepala daerah diatur dalam banyak pasal, yang pada pokoknya melaksanakan urusan pemerintahan konkuren yang diserahkan dari pemerintah kepada daerah.

Pemerintahan umum

Selain mendapat tugas sebagai WPP yang diatur dalam Bab VII itu, gubernur juga memperoleh tugas sangat penting, yaitu melaksanakan urusan pemerintahan umum seperti yang diatur rinci dalam Pasal 25. Pertanyaannya, termasuk urusan pemerintahan apakah penanganan pandemi, yang harus mengatasi eksternalitas yang sangat luas, bahkan melewati batas wilayah negara itu?

Penanganan pandemi bukanlah urusan absolut seperti dimaksud Pasal 10, juga bukan urusan konkuren seperti diatur antara lain dalam Pasal 11 sampai dengan Pasal 24. Bahkan, penanganan pandemi juga bukan urusan yang dapat dilimpahkan dari pemerintahan atasan ke susunan pemerintahan di bawahnya. Satu-satunya tempat bagi penanganan pandemi adalah Pasal 25 ayat (1) huruf g; 'Semua urusan pemerintahan yang bukan merupakan kewenangan daerah dan tidak dilaksanakan oleh instansi vertikal'.

Asal-usul urusan pemerintahan umum adalah Pasal 9 ayat (5); 'Urusan pemerintahan umum sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan presiden sebagai kepala pemerintahan'. Maka itu, panglima tertinggi (pangti) penanganan pandemi tidak lain adalah Presiden sebagai kepala pemerintahan.

Pangti, pangwilprov, pangwilkab/pangwilkot

Jelas sekali bahwa garis komando penanganan pandemi adalah presiden sebagai pangti, turun ke gubernur sebagai panglima wilayah provinsi (pangwilprov), dan turun lagi ke bupati/wali kota sebagai panglima wilayah kabupaten/kota (pangwilkab/pangwilkot). Dalam hal ini, gubernur berkedudukan sebagai WPP, lebih tepatnya sebagai kepala wilayah yang melaksanakan kewenangan presiden yang diturunkan dari Pasal 9 ayat (5). Sementara bupati/wali kota bertindak sebagai penyelenggara urusan pemerintahan umum, yang membantu gubernur di wilayahnya.

Sesuai Pasal 25 ayat (4), gubernur bertanggung jawab kepada presiden melalui menteri. Sementara bupati/wali kota bertanggung jawab kepada menteri melalui gubernur. Landasan yuridis bupati/wali kota sebagai panglima wilayah adalah Pasal 25 ayat (2); 'Urusan pemerintahan umum sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilaksanakan oleh gubernur dan bupati/wali kota di wilayah kerja masing-masing'. Frasa 'di wilayah kerja masing-masing' menandakan bahwa bupati/wali kota dalam melaksanakan urusan pemerintahan umum itu tidak berkedudukan sebagai kepala daerah, melainkan sebagai kepala wilayah.

Dalam melaksanakan tugasnya, pangwilprov dan pangwilkab/pangwilkot dibantu oleh perangkat gubernur, instansi vertikal, dan Forkopimda provinsi dan kabupaten/kota. Bersamaan dengan dibentuknya forum koordinasi pimpinan di kecamatan, camat juga menerima pelimpahan penanganan pandemi dari bupati/wali kota.

Keppres, pergub, dan perda

Pandemi covid-19 memberikan banyak pelajaran bagaimana konstruksi penanganan pandemi sebagai urusan pemerintahan umum. Diktum ketiga Keppres No 12/2020 tentang Penetapan Bencana Nonalam Penyebaran Corona Virus Disease 2019 (Covid-19) sebagai Bencana Nasional berbunyi 'Gubernur, bupati, dan wali kota sebagai Ketua Gugus Tugas Percepatan Penanganan Corona Virus Disease 2019 (Covid-19) di daerah, dalam menetapkan kebijakan di daerah masing-masing harus memperhatikan kebijakan pemerintah pusat'.

Frasa 'di daerah' dan 'kebijakan di daerah' menandakan bahwa keppres ini, selain tidak menempatkan penanganan pandemi sebagai urusan pemerintahan umum, juga menempatkan gubernur sebagai kepala daerah, bukan sebagai kepala wilayah. Konsideran Keppres No 12/2020 juga tidak mencantumkan UU No 23/2014.

Sebagai tindak lanjut secara nasional, menteri teknis mengeluarkan berbagai bentuk legislasi, baik yang sifatnya delegatif maupun yang merupakan legislasi semu (pseudowetgeving). Menkes mengeluarkan Permenkes tentang Pedoman PSBB, dan Mendagri mengeluarkan serial Inmendagri tentang PPKM. Legislasi tingkat kementerian ini pun tidak memuat pengaturan tentang urusan pemerintahan umum.

PP No 33/2018 tentang Tugas dan Wewenang Gubernur sebagai WPP juga hanya terkait dengan Pasal 91 dan Pasal 93. Sementara itu, pelaksanaan urusan pemerintahan umum oleh kementerian, gubernur, dan bupati/wali kota belum cukup rinci diatur. Dapat dipahami bila masih terjadi simpang siur dalam penanganan pandemi di provinsi dan di kabupaten/kota.

Sebagai ilustrasi, Gubernur DKI Jakarta mengeluarkan Pergub DKI No 3/2021 tentang Pelaksanaan Perda 2/2020. Perda DKI Nomor 2/2020 adalah tentang penanggulangan corona virus disease 2019. Hal ini tentu aneh; penanganan pandemi sebagai urusan pemerintahan umum, yang diturunkan dari kewenangan presiden sebagai kepala pemerintahan, dan tidak diserahkan ataupun dilimpahkan ke daerah, tetapi dikerjakan oleh gubernur sebagai kepala daerah berdasarkan peraturan daerah.

Pelurusan dan pembenahan 

Pelurusan menyeluruh diperlukan termasuk terkait struktur anggaran, personel, dan tata kerja. Hal ini sangat mendesak, bukan hanya karena pandemi saat ini yang belum sepenuhnya terkendali, tetapi juga mengingat potensi pandemi masih besar terjadi di masa datang. Pembenahan juga penting karena banyak sekali jenis urusan pemerintahan umum, selain penanganan pandemi, yang harus dikerjakan oleh presiden. Karena itu, pembenahan juga dimaksudkan untuk menjamin dipatuhinya Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB) di seluruh susunan pemerintahan.