Perda bukan sekadar Peraturan Delegasi

SETELAH melakukan sentralisasi pembentukan peraturan daerah (perda) melalui perubahan UU Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, upaya memangkas kekuatan konstitusional perda kembali dilakukan melalui RUU Cipta Kerja (Ciker).

Dalam RUU ini, perda sebagai produk hukum daerah dapat dibatalkan melalui proses executive review menggunakan bentuk hukum peraturan presiden (Perpres). Pengaturan proses tinjau ulang perda oleh eksekutif ini memang bukan hal baru. Itu karena dalam Pasal 251 UU No 23/2014 hal itu juga pernah diatur, tapi telah dibatalkan melalui proses pengujian undang-undang.

Melalui UU Ciker, executive review perda kembali dihidupkan dengan mengubah bentuk hukum pembatalannya. Jika dalam UU Pemda sebelumnya pembatalan dilakukan dengan keputusan menteri atau keputusan gubernur, pembatalan dalam RUU Ciker dilakukan dengan perpres.

Sejauh yang dapat dilacak dalam Naskah Akademik RUU Ciker, munculnya draf perubahan Pasal 251 UU Pemda yang mengatur pembatalan perda dengan perpres didasarkan atas dua pertimbangan. Pertama, dalam rangka melakukan penatakelolaan wewenang perizinan pemerintah pusat dan pemerintah daerah, khususnya untuk menghapus tumpang-tindih kewenangan perizinan. Kedua, untuk tujuan melakukan penyederhanaan peraturan teknis pelaksana UU sektoral, di antaranya ialah perda dan peraturan kepala daerah.

Bukan sekadar perizinan

Jika tata kelola wewenang perizinan antara pusat dan daerah yang hendak dilakukan, kenapa pilihan kebijakan hukumnya justru mengatur pembatalan perda dengan perpres? Agaknya RUU Ciker terlalu sederhana melihat perda sebatas produk hukum yang membuat rumit proses perizinan.

Perda seakan hanya dilihat sebagai kerangka hukum yang memuat perizinan-perizinan sehingga untuk memudahkan perizinan dalam berusaha pemerintah pusat mesti diberi wewenang untuk membatalkan perda.

Pada ranah ini, perancang RUU Ciker tentu telah sangat keliru menilai perda. Perda bukanlah sekadar peraturan pelaksana perizinan. Perda merupakan produk hukum daerah yang mengatur berbagai dimensi kehidupan bernegara di tingkat daerah sesuai prinsip otonomi.

Memang adakalanya perda berwujud sebagai peraturan pelaksana yang dibentuk berdasarkan delegasi pengaturan dari peraturan yang lebih tinggi, tapi juga ada perda yang merupakan produk hukum otonom.

Perda jenis kedua merupakan perda yang dibentuk dalam rangka melaksanakan otonomi daerah dan untuk mengisi kebutuhan hukum masyarakat di daerah.

Lebih jauh, memilih kebijakan pembatalan perda dalam rangka menata kelola wewenang perizinan juga mubazir. Hal itu bak manembak pipik jo mariam (menembak burung dengan meriam). Pemerintah terlalu membuang energi jika yang disasar ialah perda-perda perizinan.

Pada saat yang sama, dampak yang ditimbulkan justru bukan hanya pada perda yang disasar, melainkan juga perda-perda lainnya yang menurut konstitusi tidak boleh dibatalkan, kecuali hanya oleh pengadilan.

Mestinya, agenda tata kelola wewenang perizinan pusat dan daerah yang terkait dengan perda cukup dilakukan melalui proses executive preview atau evaluasi terhadap rancangan peraturan daerah sebelum ia ditetapkan menjadi perda.

Dalam proses preview, pemerintah pusat diberi wewenang menelaah apakah masalah perizinan yang diatur dalam perda telah atau belum sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dan kepentingan umum. Jika belum, perda tersebut mesti diperbaiki pemda sebelum ia ditetapkan dan diundangkan. Kebijakan hukum seperti ini akan jauh lebih tepat jika dibandingkan dengan mengadopsi pilihan pembatalan perda dan perpres.

Peraturan otonom

Memilih kebijakan executive preview jika dibandingkan dengan executive review melalui perpres juga dapat menyelamatkan perda sebagai perangkat otonomi daerah. Terkait dengan hal itu, Pasal 18 ayat (6) UUD 1945 menyatakan pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.

Norma tersebut menegaskan perda sebagai atribusi UUD 1945, yang mana pembentukannya menjadi hak konstitusional pemerintahan daerah. Penempatan perda sebagai wewenang atributif pemerintahan daerah berkonsekuensi terhadap munculnya pembatasan intervensi pemerintah pusat terhadap perda. Yang mana pemerintah pusat tidak dapat secara serta-merta membatalkan perda, sekalipun hal tersebut akan diatur dengan UU.

Lebih jauh, sebagai wewenang atributif, perda bukanlah sekadar peraturan delegasi atau peraturan teknis dalam rangka melaksanakan desentralisasi dan tugas pembantuan sebagaimana diklaim dalam RUU Ciker, melainkan juga sebagai perangkat otonomi daerah.

Sebagai perangkat otonomi, perda akan berfungsi sebagai sarana mengakomodasi aspek kekhususan dalam pelaksanaan otonomi luas oleh pemerintahan daerah. Sebagai akibat hukumnya, pemerintah pusat dibebani kewajiban konstitusional untuk menghormati keberadaan perda dengan tidak mengadopsi kebijakan hukum yang merugikan produk hukum daerah tersebut.

Jika menghormati hak konstitusional daerah membentuk perda merupakan kewajiban pemerintah, ketentuan pembatalan perda dalam Pasal 251 RUU Ciker tentu akan menghalangi pemenuhan kewajiban tersebut. Oleh karena itu, pembentuk UU sesungguhnya tidak memiliki pilihan lain, kecuali mengurungkan niatnya untuk mempertahankan draf norma dimaksud.

Lebih jauh, MK dalam putusan No 56/PUU-XIV/2016 terkait dengan pengujian UU No 23/2014 secara tegas telah menyatakan pembatalan perda oleh menteri dan gubernur sebagai wakil pemerintah pusat di daerah ialah inkonstitusional. Sejauh yang dapat dibaca dalam Naskah Akademis RUU Ciker, putusan MK ini tidak dipertimbangkan dalam kajian yang ada.

Agaknya keluputan dalam mengkaji dan menindaklanjuti putusan MK inilah yang menjadi salah satu faktor kenapa wewenang pembatalan perda oleh pemerintah pusat kembali hadir dalam Pasal 251 RUU Ciker.

Sebagai catatan penutup, perlu ditegaskan bahwa gagasan pemerintah untuk menata wewenang pusat dan daerah terkait dengan perizinan berusaha memang perlu didukung. Hanya, ide itu harus diejawantahkan secara tepat dan sesuai koridor yang ditetapkan konstitusi.

Penataan wewenang perizinan tidak boleh dijadikan alasan untuk memberikan wewenang pembatalan perda kepada pemerintah pusat. Itu karena peraturan daerah bukanlah sekadar peraturan delegasi, melainkan juga sebagai peraturan otonom dalam kerangka otonomi daerah yang ditegaskan dalam Pasal 18 UUD 1945.