Menakar Kemampuan Bayar Utang Negara

KONTROVERSI perihal utang negara sepertinya tidak pernah surut. Di saat pemerintah tengah serius mempersiapkan rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) 2020 belakangan ini, muncul isu tentang penurunan kemampuan bayar utang negara.
     
Di satu sisi, beban pembayaran bunga utang pemerintah dipandang terus mengalami kenaikan dalam kurun waktu lima tahun terakhir. Di sisi lain, peningkatan beban bunga utang ini tidak sejalan dengan kemampuan pemerintah dalam membayar utangnya.
    
Klaim ini tampaknya didukung dengan data. Pembayaran bunga utang secara nominal selama periode 2014-2019 rata-rata mengalami kenaikan sebesar 15,7%. Kenaikan ini juga terjadi dalam tataran relatif terhadap produk domestik bruto (PDB), yakni dari 1,26% pada 2014 menjadi 1,7% pada 2019.
     
Sementara, rasio pembayaran bunga utang terhadap pendapatan negara mengalami peningkatan. Pada 2014, rasio pembayaran bunga utang terhadap pendapatan pemerintah masih sebesar 8,6% dan meningkat menjadi 12,7% pada 2019.
     
Peningkatan nisbah pembayaran bunga utang terhadap pendapatan negara mengindikasikan alokasi untuk belanja yang lebih berkualitas akan melemah. Pada 2014, porsi belanja bunga utang negara mencapai 7,5% dari total belanja. Pada 2018, bunga utang negara sudah menyedot 17,7%.
     
Tiga indikator yang diajukan di atas dalam taraf tertentu memang bisa menunjukkan kegentingan tingkat kemampuan bayar utang pemerintah. Ketiganya sama-sama menelaah beban bunga utang sebagai variabel utama meskipun dengan rujukan yang berbeda, yakni PDB, penerimaan, dan belanja negara.
    
Penggunaan PDB sebagai rujukan dalam mengukur kemampuan bayar utang pemerintah tampaknya sedikit rancu. Per definisi, PDB dihitung dari output aktivitas sektor privat (konsumsi dan investasi), sektor publik, dan sektor luar negeri (ekspor dan impor). Oleh karena itu, perhitungan di atas memberi kesan sektor privat ikut menanggung beban utang sektor publik.
    
Alternatif penerimaan dan belanja negara sebagai rujukan dalam mengukur kemampuan bayar utang pemerintah menawarkan kajian yang lebih adil. Pembayaran bunga utang dialokasikan dari pendapatan negara. Persoalannya, belanja APBN (termasuk pembayaran bunga utang) ditetapkan lebih dulu daripada penerimaannya.
    
Lagi pula, penerimaan negara berkorelasi kuat dengan harga komoditas. Pada 2014, rasio pendapatan negara terhadap PDB mencapai 14,7%. Pada 2018, rasio turun menjadi 13,09% meski ada perbaikan harga minyak bumi. Artinya, sifat fluktuatif rasio pembayaran bunga utang terhadap pendapatan negara tidak utuh merepresentasikan kemampuan bayarnya.
    
Dengan beberapa kelemahan ini, ukuran lain untuk mengevaluasi daya kemampuan bayar utang pemerintah perlu diidentifikasi. Secara teoretis, beban bunga utang ditentukan akumulasi nilai utang dan tingkat bunga. Dengan alur logika ini, takaran yang lebih relevan ialah rasio pembayaran bunga utang terhadap stok utang.
   
Mengambil rentang waktu yang sama, rasio antara realisasi pembayaran bunga utang negara pada APBN 2014 dan total outstanding utang pemerintah hingga akhir Desember 2014 berada di posisi 5,12%. Untuk periode 2018, rasio tersebut mendaki ke level 5,84%.

Apa makna dan implikasi dari kedua angka ini?
Kenaikan angka rasio di atas bisa ditafsirkan sebagai peningkatan kemampuan bayar lantaran rujukannya ialah pasiva (liability). Semakin besar rasio pembayaran bunga terhadap stok utang menunjukkan kemampuan bayar yang semakin tinggi.
    
Bandingkan dengan dua indikator sebelumnya yang berbasis pada PDB dan penerimaan negara dalam kedudukannya sebagai aktiva. Semakin tinggi rasio pembayaran bunga terhadap PDB atau penerimaan negara, semakin rendah daya bayar pemerintah.
    
Rasio pembayaran bunga dengan stok utang bisa dimaknai pula sebagai suku bunga rata-rata. Pemerintah mampu membayar jasa utang (debt service) dengan ‘harga’ yang lebih tinggi. Toh, pembayaran bunga utang pada APBN 2018 malahan 108,2% di atas target. Lagi pula, hingga saat ini tidak ada komplain dari pihak pemberi utang dan pemerintah pun tidak sedang mengajukan penangguhan pembayaran bunga utang.
    
Mahalnya jasa utang terkait dengan dinamika likuiditas pasar keuangan yang semakin ketat. Pasar finansial global terpapar risiko perlambatan ekonomi dunia. Di pasar keuangan domestik, perebutan likuiditas terjadi antara pemerintah, perbankan, dan korporasi. Kesemuanya ini menuntut peningkatan imbal hasil agar pemilik dana mau memegang surat utang yang ditawarkan.
    
Meskipun imbal hasil naik, besaran suku bunga rata-rata utang pemerintah masih lebih rendah daripada suku bunga acuan Bank Indonesia pada level 6%. Suku bunga rata-rata utang pemerintah juga masih lebih rendah jika dibandingkan dengan suku bunga kupon obligasi sejenis, yang berada di rentang 7%-8%.
    
Fakta di atas sekaligus menepis kekhawatiran terkait dengan sustainabilitas utang. Kaidah sustainabilitas utang negara mensyaratkan, seandainya beban bunga meningkat, keberlanjutannya masih terkelola sejauh kenaikan suku bunga rata-rata utang pemerintah masih di bawah suku bunga pasar.
    
Lebih lanjut, meningkatnya beban bunga utang yang dimaknai sebagai pengurangan kesempatan untuk penguatan belanja yang lebih berkualitas juga perlu dicerdasi. Undang-Undang menegaskan belanja APBN untuk daerah sebesar 26% (termasuk di dalamnya 10% dana desa), 20% untuk pendidikan, dan 5% bagi sektor kesehatan.
     
Oleh karena itu, kalaupun ada pemangkasan belanja niscaya hanya masalah nilai absolutnya alih-alih porsi alokasinya. Lagi pula, perubahan nilai absolut belanja sejalan dengan naik-turunnya volume pendapatan negara, dan sama sekali bukan karena meningkatnya pembayaran bunga utang.
    
Sampai pada poin ini, metode perhitungan dengan alur logika yang berbeda menghasilkan simpulan yang berbeda. Simpulan yang berbeda memberikan implikasi kebijakan yang berbeda pula. Pada gilirannya, kebijakan yang berbeda menyodorkan kriteria keberhasilan yang berlainan.
    
Jika argumen merujuk pada aset, upaya meredam beban utang cukup dilakukan dengan menunda pembayaran bunga utang (ngemplang). Tetapi, jika analisis kemampuan bayar utang mengacu pada kewajiban, upaya yang ditempuh bisa jauh lebih fokus, yakni mengalokasikan pembayaran bunga sebagai anggaran khusus yang tidak bisa diutak-atik dan/atau mengurangi stok utang. Mau pilih yang mana?